Жертва Президента

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 сильно перекроил структуру исполнительной власти. В результате в правительстве не нашлось места для Министерства по налогам и сборам. Зато была образована новая структура – Федеральная налоговая служба, которая будет подчиняться Министерству финансов. Чего ждать от новоиспеченной ФНС и как реформа отразится на работе бухгалтера?

Старый порядок

До реформы федеральные министерства играли сразу несколько ролей. Во-первых, они принимали общеобязательные приказы, то есть занимались «нормативно-правовым регулированием». К примеру, чиновники Минфина утверждали ПБУ и бланки бухгалтерской отчетности, а МНС – формы деклараций по налогам.

Во-вторых, министерства проводили работу по надзору и контролю. На этой ниве активно трудилось МНС: проверяло фирмы, принимало отчетность, контролировало уплату налогов и т. д. Сюда же относилось и лицензирование. Так, МНС выдавало фирмам лицензии на производство алкоголя и табака, а Минфин лицензировал аудиторскую деятельность.

Наконец, в-третьих, министерства управляли государственной собственностью. Впрочем, к МНС и Минфину это относилось в меньшей степени, чем к отраслевым министерствам, у которых были подведомственные предприятия.

Было и еще одно поприще, на котором чиновники МНС и Минфина весьма преуспели, – разъяснительная работа. Правда, здесь полномочия между ведомствами разграничены не были, и случалось, что министерства давали противоположные ответы по одному и тому же вопросу (подробнее об этом читайте на стр. 46).

Революция «сверху»

Основной смысл административной реформы – это перераспределение трех основных функций (правовое регулирование, контроль и управление) между тремя уровнями: министерство, служба и агентство.

В ведении министерств теперь останется только нормотворчество. Поэтому принимать новые декларации и инструкции к ним отныне будет Минфин. Кроме того, он по-прежнему будет регулировать бухучет. Президентский указ также передает Минфину функции МНС по разъяснению налогового законодательства (п. 15 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314). Так что в перспективе письма с просьбами растолковать то или иное положение Налогового кодекса нужно будет направлять не в инспекции, а в Министерство финансов.

От Минфина, а не от налоговой службы теперь будут исходить и предложения о поправках в Налоговый кодекс. Заметим, что усиление законотворческой активности Минфина было очевидно и до мартовского указа. В прошлом номере журнала мы подробно рассказывали, как Минфин предложил поправить «святая святых» МНС – налоговый учет. Поскольку Минфину больше не противостоит налоговое ведомство, есть надежда, что дело сближения бухгалтерского и налогового учета наконец-то сдвинется с мертвой точки.

Государевы службы

Реформа отобрала у министерств функции по надзору и контролю. Теперь это обязанность федеральных служб. Роль созданной Федеральной налоговой службы в таком контексте прорисовывается достаточно четко: проверки фирм, контроль отчетности и налоговых платежей. Поэтому инспекции будут работать под началом ФНС. Только вот аббревиатуру ИМНС им придется сменить на ИФНС (инспекция Федеральной налоговой службы) или ИМФ (инспекция Министерства финансов).

Службы будут заниматься регистрационной работой. Так, регистрировать нормативно-правовые акты вместо Минюста станет Федеральная регистрационная служба. Это же ведомство будет отвечать за регистрацию прав и сделок с недвижимостью.

К федеральным службам перейдут и обязанности по лицензированию. Правда, в этом правиле все же будет одно исключение: Минфин по-прежнему будет контролировать деятельность аудиторских фирм.

А вот выпускать нормативно-правовые акты (приказы, постановления и т. д.) федеральным службам запретили. Однако совсем ФНС не замолчит.

Во-первых, фискалы продолжат выдавать «индивидуальные правовые акты» – решения по результатам проверок, требования об уплате налогов и т. д.

Во-вторых, никто не помешает налоговому ведомству издавать внутренние разъяснения и методические рекомендации для своих инспекторов.

Скорее всего такие документы будут выходить под грифом «Для служебного пользования» и вряд ли попадут в официальную прессу. Но инспекторы на местах будут неукоснительно их придерживаться. Прозрачности действиям Федеральной налоговой службы такой порядок явно не прибавит.

Министерство в ответе за все

Контролировать работу служб будут федеральные министерства, которые вправе «отменить противоречащее федеральному законодательству решение... федеральной службы» (подп. «г» п. 3 Указа Президента РФ от 9 марта 2003 г. № 314). Федеральная налоговая служба попадет под патронаж Минфина. Так что если налоговая инспекция незаконно оштрафует фирму – вы сможете пожаловаться непосредственно министру финансов.

Министерствам подведомственны и федеральные агентства. Основная задача последних – управление государственным имуществом и «оказание государственных услуг». Кроме того, агентства будут вести реестры, регистры и кадастры.

В этом пункте президентский указ содержит нестыковку. Дело в том, что сейчас регистрирует новые фирмы и ведет реестры ЕГРН и ЕГРЮЛ налоговое министерство. Но, по смыслу реформы, ФНС не должна будет этим заниматься, поскольку это не контрольная и не надзорная функция. Работа с реестрами – обязанность федеральных агентств. Однако ни одному из создаваемых агентств такие полномочия не переданы. Таким образом, пока неясно, как будет происходить регистрация новых фирм после того, как указ полностью вступит в силу. Определить, какое ведомство будет заниматься регистрацией и кто будет вести реестры, должно правительство.

Реформа – это не только МНС

Конечно, изменения затронули и другие ведомства. В результате реформы исчезло несколько министерств: Минтруд, Минздрав, Министерство по антимонопольной политике.

Госкомстат и ГТК больше не порадуют бухгалтеров своими приказами и постановлениями – эти структуры преобразованы в федеральные службы под началом Министерства экономического развития и торговли. МЭРТ, кстати, стало одним из самых могущественных министерств нового правительства. В подчинении у Германа Грефа оказались три федеральные службы (таможенная, статистики и по тарифам) и три агентства (по госрезервам, по управлению имуществом и кадастра объектов недвижимости).

Изменение структуры правительства привело и к кадровым перестановкам. В результате Геннадию Букаеву, прежде возглавлявшему МНС, налоговую службу не доверили. Бывшему министру объявили благодарность, но увольнять с госслужбы не стали, назначив помощником председателя правительства. На переходный период исполнять обязанности министра по налогам и сборам поручено Анатолию Сердюкову, который прежде занимал должность заместителя министра финансов.

Михаил Зурабов, который до реформы был председателем Пенсионного фонда, возглавил Министерство здравоохранения и социального развития. Это министерство будет курировать все три внебюджетных фонда: Пенсионный, соцстрах и Фонд медицинского страхования. Остается надеяться, что в результате персонифицированный учет, прижившийся в Пенсионном фонде, не придется вести еще и для ФСС с ФОМС.

Скоро сказка сказывается...

Хотя Указ № 314 вступил в силу 12 марта, для наиболее «близких» бухгалтерам ведомств – МНС, Минтруда, ГТК – сделано исключение.

Их реорганизуют «после вступления в силу соответствующих федеральных законов» (п. 26 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314).

Чтобы окончательно упразднить МНС, в первую очередь нужно поправить Налоговый кодекс. Впрочем, кардинально переписывать главный налоговый закон не придется – в тексте кодекса МНС чаще всего именуется «налоговыми органами». Поэтому законодателям нужно будет только заменить определение этого термина в статях 9 и 30. А в статьях, где сказано, кто должен принимать формы деклараций, инструкции, приказы и т. п., – заменить МНС на Минфин (ст. 16, 31, 52 НК РФ). Такие же изменения нужно внести и в статьи 21 и 32, в которых сказано, что МНС обязано давать разъяснения по налоговому законодательству.

МНС упомянуто и в других законах. В первую очередь это Закон от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации». Впрочем, этот закон вообще могут отменить, поскольку он действует только в части, не противоречащей Налоговому кодексу, и во многом его дублирует.

Кроме того, Министерство по налогам и сборам фигурирует в Законе от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании», в Законе от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» и в Законе от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах».

Поскольку реформа прошла стремительно, времени на подготовку необходимых поправок в законодательство у чиновников не было. В настоящее время эта работа только началась.

Чтобы законопроект появился, прошел все необходимые инстанции и вступил в силу, потребуется несколько месяцев. Пока этого не произошло, МНС не сменит вывеску. Более того, у налогового ведомства есть еще все шансы порадовать бухгалтеров разъяснениями, методичками и даже новыми бланками деклараций.

Отчасти так и происходит – налоговые чиновники продолжают выпускать разъясняющие письма и приказы (например, приказ МНС России от 15 марта 2004 г. № БГ-3-04/198, приказ МНС России от 11 марта 2004 г. № БГ-3-03/190@).

Однако скорее всего это «движение по инерции». В ближайшее время нормотворческая активность налогового ведомства будет сведена к минимуму – всю энергию фискалы направят на кадровые перестановки и собственную реорганизацию.

В. Калгин, эксперт ПБ

Подпишись на рассылку