Камеральные проверки объединяют с выездными

Очередные слушанья провел в сентябре Комитет Государственной думы по бюджету и налогам. Они были посвящены проблемам взаимоотношений налогоплательщиков и налоговых органов. По словам председателя комитета Юрия Васильева, открывшего заседание, в последнее время эти проблемы приобрели особую актуальность.

В ходе слушаний были представлены два варианта проекта федерального закона «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации, связанных с совершенствованием администрирования налогов и сборов». Основное внимание было уделено правительственному проекту. Также был рассмотрен альтернативный законопроект, предложенный группой депутатов Думы.

Как сообщил Юрий Васильев, первое чтение законопроекта намечено на осень. Депутаты решили провести всестороннее обсуждение всех вариантов, чтобы учесть положительные стороны каждого при доработке итогового законопроекта. Пока же, по мнению большинства специалистов, ни один из них не решает в полной мере задачу совершенствования налогового администрирования.

Правительство обещает позаботиться о правах

Правительственный законопроект представил Сергей Шаталов, первый заместитель министра финансов РФ. По его словам, разработчики документа постарались предоставить налогоплательщикам надежные гарантии защиты их прав. Однако при этом не были забыты и интересы налоговых органов. Сергей Шаталов уверен, что законопроект устанавливает систему эффективного налогового контроля, делая ее более простой и понятной.

Основное внимание в документе уделяется вопросам налоговых проверок. Сергей Шаталов обратил внимание участников слушаний на крайне слабую регламентацию камеральных проверок Налоговым кодексом. Новый же законопроект фактически приравнивает камеральные проверки к выездным. Это означает, что если инспекторы в ходе камеральной проверки обнаруживают налоговое правонарушение, то по ее результатам предоставляют акт налогоплательщику. При этом последний имеет право выразить свои возражения. Кроме того, при проведении камеральных проверок допускаются определенные аналитические действия. По мнению г-на Шаталова, это позволит налоговым органам проверять, насколько сведения налогоплательщика соответствуют тем данным, которые он предоставлял в предыдущие периоды. При этом объем выездных проверок неизбежно сократится, что пойдет на пользу налогоплательщикам.

Сергей Шаталов отметил, что перед разработчиками стояла задача дать закрытый перечень документов, которые могут требовать налоговые органы при проведении камеральной проверки. Ее решили следующим образом. Для деклараций и расчетов, предоставляемых по завершении отчетного периода, дается закрытый перечень. Однако некоторые виды документов, по словам г-на Шаталова, полностью перечислить невозможно. Во-первых, это бумаги, подтверждающие право налогоплательщика на льготы или возмещение средств из бюджета. Их перечень будет определяться приказом министра финансов. Во-вторых, это документы по налогам, связанным с природными ресурсами. Для них вообще оставлен открытый перечень.

Большие изменения, по словам Сергея Шаталова, касаются порядка выездных проверок. Во-первых, в течение года может быть проведено не более двух проверок, во-вторых, вводятся новые правила исчисления сроков. В общем случае налоговая проверка может проводиться не более двух-трех месяцев. Причем присутствует при этом инспектор на территории предприятия или нет, не имеет значения. Сергей Шаталов выразил убеждение, что в некоторых случаях тремя месяцами обойтись сложно. Например, когда требуются дополнительные процедуры, проведение встречных проверок. Поэтому в законе дается подробная процедура продления налоговой службой сроков проведения проверки. В любом случае ее продолжительность не может быть больше 14-15 месяцев. Законопроектом также ограничиваются возможности для повторной проверки. Если налогоплательщик состоит на учете в межрегиональной инспекции, то такая проверка может назначаться только руководителем ФНС России.

В заключение Сергей Шаталов подчеркнул, что меры, связанные с улучшением налогового администрирования, не исчерпываются этим законопроектом. Так, принято решение о предоставлении налоговой службе дополнительных финансовых и кадровых ресурсов. В системе налоговых органов создаются своеобразные аудиторские подразделения, которые должны выполнять две функции. Во-первых, рассматривать претензии налогоплательщика по актам налоговой проверки, во-вторых, участвовать в повторных налоговых проверках.

Альтернатива от депутатов

О варианте законопроекта, разработанном депутатами Думы, собравшимся рассказал Сергей Штогрин, заместитель председателя Комитета по бюджету и налогам. Г-н Штогрин подчеркнул, что самые незначительные дефекты законодательства могут иметь для налогоплательщика серьезные последствия. Поэтому основное внимание при подготовке законопроекта было уделено уточнению общей части кодекса.

Так, в проекте прописано, что инструкции и приказы, издаваемые налоговыми органами, не носят обязательный характер для налогоплательщиков. Законопроект обязывает инспекторов предоставлять проверяемой организации не только акт, но и другие документы, составленные в ходе проверки. Кроме того, решение налогового органа о взыскании денежных средств приостанавливается, если налогоплательщик обжалует его в суде.

Сергей Штогрин отметил, что нередко при проведении камеральных проверок выявляются ошибки, допущенные налогоплательщиком, но не приводящие к занижению суммы уплаченного налога. И если сегодня такие ошибки могут повлиять на начисление налога, то законопроект предлагает ввести механизм исправления отчетности без начисления штрафов.

Важным уточнением, по мнению Сергея Штогрина, является четкое установление сроков выездной налоговой проверки. Сегодня установлена лишь ее продолжительность, предлагается же определить и даты ее начала и окончания. Кроме того, исключено предложение, по которому в срок проведения проверки включается только время фактического нахождения проверяющих на территории налогоплательщика. Используя эту норму, сегодня налоговые органы могут увеличивать продолжительность выездной проверки, делая перерывы между посещениями предприятия. Однако права инспекторов при этом не ущемляются. Если им понадобится провести экспертизу или получить какие-то документы, они вправе приостановить проверку, и исчисление срока в этом случае приостанавливается.

Сергей Штогрин признал, что, поскольку проект был внесен еще в начале 2002 года, многие его положения уже были приняты в составе других законов. В то же время возникли новые проблемы: определение добросовестности налогоплательщика, трансфертное ценообразование. По словам депутата, нужна новая редакция главы 14 Налогового кодекса, посвященной механизмам налогового контроля. Необходимо серьезно проработать и проект закона о досудебном рассмотрении споров, внесенный в Думу президентом. Сергей Штогрин предложил описать этот механизм в отдельной главе кодекса.

Проекты требуют доработки

После Сергея Штогрина слово взял Андрей Макаров, другой заместитель председателя бюджетного комитета Думы. По его словам, речь сейчас идет не столько о том, есть ли пробелы в законе, сколько о том, как используют закон правоприменительные органы. Поэтому не следует ломать те принципы, на которых построена общая часть Налогового кодекса. Надо лишь законодательными методами исправить тот беспредел, который происходит сегодня в практике налоговых инспекций.

Андрей Макаров признал, что документ, внесенный правительством, более современный. Поэтому как базовый проект он наиболее оптимален, хотя и нуждается в серьезной доработке. Далее депутат перечислил основные моменты, которые, на его взгляд, должны стать предметом дискуссий.

Во-первых, в отдельных главах второй части кодекса есть нормы, которые по сути относятся к первой его части. Очень часто вторая часть противоречит первой. Поэтому, по мнению Андрея Макарова, имеет смысл рассмотреть, какие вопросы из специальной части кодекса можно перебросить в общую.

Во-вторых, как подчеркнул г-н Макаров, важно развить идею, что каждому праву налогоплательщика должна соответствовать обязанность налогового органа. А главное – ответственность конкретного налогового работника, который эту обязанность не выполнил. Для этого имеет смысл внести изменения в закон о налоговых органах и в Уголовный кодекс. В частности, поставить вопрос об уголовной ответственности налогового органа за действия его сотрудников.

В-третьих, очень часто в правоприменительной практике оперируют понятиями, которых нет в Налоговом кодексе. Они рождаются в налоговых органах или Конституционном Суде. Андрей Макаров убежден, что надо исключить возникновение таких положений, как разграничение налогоплательщиков на добросовестных и недобросовестных. Ведь подобные вопросы всегда зависят от усмотрения налоговой инспекции.

В-четвертых, г-ну Макарову непонятны многие моменты, связанные с налоговыми проверками. Например, как предполагается уместить проверку сроком в 14-15 месяцев в один год. По мнению депутата, когда речь идет об экспертизах, это уже не налоговое, а больше уголовное производство. И возможно, что следует ввести институт приостановления налоговой проверки на период ведения уголовного дела.

Поскольку камеральную проверку планируется превратить по сути во вторую выездную, то непонятно, зачем вообще их разделять. Что касается повторных проверок, то механизм их проведения, по словам Андрея Макарова, создан для проверки нижестоящих налоговых органов вышестоящими. А если так, то на налогоплательщике это никак не должно отражаться. Кроме того, г-н Макаров уверен, что исчерпывающий перечень документов, которые может требовать налоговая инспекция, абсолютно необходим.

Андрей Макаров отметил, что есть еще много проблем понятийного характера, которые необходимо решить в этом законе. В то же время не стоит загружать его вопросами, напрямую не относящимися к отношениям налогоплательщиков и налоговых органов. Ведь главная цель законопроекта, по словам депутата, – добиться того, чтобы «терроризм» со стороны налоговых органов если не прекратился, то хотя бы не выходил за рамки закона.

Незаметные ужесточения

Задача любого контроля – не столько выявить нарушение и наказать виновного, сколько предотвратить саму возможность нарушения. С этого тезиса начал свое выступление Сергей Пепеляев, управляющий партнер юридической компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры». Он отметил, что основная проблема правительственного законопроекта состоит в том, что, согласно ему, весь налоговый контроль является последующим. Предварительный же и текущий методы контроля в проекте совершенно отсутствуют.

Сергей Пепеляев выделил несколько основных нововведений, которые есть в законопроекте. Первое касается порядка проведения камеральных проверок. Сейчас это счетная проверка отчетности, в проекте же – «проверка обоснованности данных отчетности». Однако непонятно, как можно провести такую проверку, не вникая в первичные документы. Следовательно, сложно говорить и о задаче ограничения количества истребуемых документов.

Второй момент, отмеченный Сергеем Пепеляевым, – право налоговых органов истребовать у налогоплательщика дополнительные документы в ходе камеральной проверки. Сейчас это возможно, только если инспекторы найдут ошибки или несоответствия в отчетности и обоснуют их. По законопроекту же они смогут делать это, когда и как угодно.

Более того, сейчас при камеральной проверке налоговые органы могут истребовать у налогоплательщиков только учетные регистры. В проекте же фактически говорится о любых первичных документах. Так, Сергей Пепеляев обратил внимание на следующую норму законопроекта. Налогоплательщик, заявляющий о праве на налоговые вычеты, должен представить все подтверждающие документы. «Но извините, это же вся затратная часть!» – только развел руками г-н Пепеляев.

Особо Сергей Пепеляев выделил следующее изменение. Сейчас камеральные проверки не предполагают никаких санкций в отношении налогоплательщика. В законопроекте же написано, что по результатам проверки предусматривается составление акта и привлечение к ответственности.

В изменении порядка выездных и повторных налоговых проверок, по мнению Сергея Пепеляева, также присутствует усиление репрессивной тенденции. Сейчас законодательство говорит, что если налоговая инспекция проверила какой-либо налог, то второй раз она его проверить не может. В законопроекте же написано, что под повторной проверкой понимается проверка «тех же самых вопросов», которые были предметом первой проверки. То есть проверка, например, налога на прибыль в отношении затрат после проверки его же в отношении выручки повторной проверкой являться не будет!

В заключение Сергей Пепеляев выразил убеждение, что положения законопроекта не соответствуют предложениям, которые озвучил в феврале президент Путин. Более того, позитивные идеи использованы для того, чтобы «протащить» совсем другие вещи. «Уж лучше бы президент не выступал с этими инициативами, если он и его администрация не в состоянии контролировать порядок их выполнения», – резюмировал г-н Пепеляев.

Ярослав Колпаков, эксперт «Консультанта»

Подпишись на рассылку